 |
| Stengingen av Grubbegata har blitt en symbolsak |
En moderne velferdsstat er kostbar og krever store ressurser. Derfor må den drives sikkert og effektivt. Det er dessverre ikke hva vi har inntrykk av for tiden.
Samferdsel, helse, politi, omsorg, offentlig eierskap, utdanning – det begynner å bli en lang liste av sektorer der det nesten daglig kommer meldinger om feil, sammenbrudd, utsettelser, forsinkelser og kritikkverdige beslutninger. Alt dette kommer mot det dystre bakteppet fra 22. juli-kommisjonen, der dokumentert surr og rot førte til at liv som kunne vært reddet ikke ble reddet.
På toppen av dette har vi nå fått innblikk i hvordan embetsverk og politikere i årevis har kastet spørsmålet om stenging av Grubbegata i Regjeringskvartalet fram og tilbake, uten at noe skjedde. Vi har fått innblikk i hvordan en «byråkratisk felle» - en prosess der alle deltakere mener at alle andre har ansvaret – kan få utvikle seg. Interessant nok retter byråkratene to typer kritikk mot politikerne: På den ene siden driver politikerne med for mye detaljstyring. På den andre siden framstår de som lite tydelige. At begge deler er mulig på samme tid er trolig en av de viktigste lærdommene vi kan ta med oss videre.
Det er ingen overdrivelse å hevde at offentlig sektor befinner seg i en omdømmemessig krisesituasjon. Nå skylder politikere og embetsverk på hverandre på en måte jeg ikke kan huske å ha sett tidligere. Det er et trist syn, men også tankevekkende. Som vanlig er det helt sikkert overdrivelser og misforståelser ute og går, og som vanlig er mediene aller flinkest til å ta tak i det som ikke fungerer samtidig som de underslår alt som går godt. Og det er faktisk en god del som går godt, når sant skal sies. Men på den andre siden er det medienes jobb å være kritiske, og dersom det foreligger et ønske om å gjøre noe med situasjonen er det ingen tvil om hvor ansvaret ligger: Hos Regjeringen.
Det er lett å være opposisjonspolitiker, og lene seg rolig tilbake, hver gang jernbanen i Stor-Oslo bryter sammen og skaper kaos for mange titalls tusen mennesker. "Kjøreledning" har blitt et hverdagsbegrep i Norge. De pleier å falle ned, mens Regjeringen får skylda. Slik er det også med problemer og rot på alle andre områder der offentlig sektor kommer til kort. Økte helsekøer, sykehus i Oslo som mangler pasienter og har for mange ansatte, mens et nytt sykehus like ved i Akershus har for mange pasienter og mangler helsepersonell, fly som ikke flyr fordi vi mangler flygeledere, mangel på smør i butikkhyllene, saker som politiet må henlegge fordi de ikke har ressurser nok.
Dette er Regjeringen selvfølgelig smertelig klar over. Dårlig drift er et politisk minefelt. Det som overrasker – sett fra utsiden – er at innsatsen for å skape et bedre inntrykk og levere bedre resultater tilsynelatende er så kraftløs.
Dette er ikke enkle utfordringer, - bare en litt for selvsikker opposisjon kan påstå noe slikt. Og vi har heldigvis kommet dit at de fleste nå erkjenner at det ikke bare er snakk om økte bevilgninger. Her var 22. juli-kommisjonen befriende klar. Den så ikke behov for verken store reformer eller store økonomiske løft. Stikkordene var isteden ledelse og kultur.
Men er driftsledelse og organisasjonskultur politiske oppgaver? I så fall, på hvilken måte? En Regjering er vant til å sloss om penger til ulike formål, den er vant til å begrunne hvorfor egne prioriteringer er bedre enn opposisjonens, og den er vant til å «fendre av» enkeltsaker som sporer av og blir problemstoff som mediene kan boltre seg i. Uten at de alltid lykkes, selvfølgelig.
Men hvordan kan en statsråd – som kastes inn med øverste ansvar for en sektor like raskt som hun kan forsvinne igjen – påvirke lederskapet og kulturen i de store institusjonene og operative enhetene som ofte er underlagt et fagdepartement?
Alle forstår at det er en enorm asymmetri mellom hva en stakkars statsråd kan hanskes med i løpet av døgnets 24 timer og omfanget av det ansvaret hun har. Statsråden er fullstendig avhengig av at alle systemer under henne fungerer slik de er ment. I motsatt fall er det hun som får regningen.
Derfor er problemer knyttet til dårlig offentlig drift dypt politiske, og ikke noe som kan holdes på avstand med utredninger, kartlegginger og henvisninger til de lavere nivåer i byråkrati og embetsverk. Ikke fordi utredninger og kartlegginger er unyttige, tvert i mot, men fordi de må munne ut i noe. Det er her spørsmålet om kultur blir sentralt. Utredningene må ha konsekvenser. Vi snakker ikke om heksejakt på enkeltpersoner, men om etablering av en kultur som tør å identifisere og konfrontere slett innsats. Og som gjør noe med den.
Det kan bety nye oppgaver for noen, det kan bety et skritt til siden eller et skritt ned, eller det kan bety å måtte slutte dersom svikten er for stor. Det er ikke greit, og slett ikke hyggelig, men noen ganger helt nødvendig.
Mangel på konsekvenser er demoraliserende. Det er elementært. Ingen ting er mer nedbrytende for kulturen på en arbeidsplass enn følelsen av at belønningene stadig vekk går til de som ikke fortjener det. Rett nok er det mye selvhevdelse og misunnelse på norske arbeidsplasser, men det reduserer ikke behovet for å sikre at fordelingen av goder og byrder skjer på en måte som oppfattes rimelig. Hvorfor skulle politikken ha andre regler på dette området? Det finnes naturligvis ingen grunner til det.
Jeg tror vi hadde tålt litt mer konsekvensledelse i den politiske toppen av Norge; at folk må trekke seg fra verv og ombud fordi de ikke har greid å innfri som forventet. En slik endring burde også omfatte de øvre deler av embetsverket. Isteden for at det er noe i nærheten av en nasjonal skandale – med tilsvarende oppstandelse – hver gang en statsråd eller toppbyråkrat må si takk for seg, burde vi hatt en kultur der dette var mer vanlig. Det burde bli mer naturlig å snakke åpent om innsatsen er god nok eller ikke, og å ta konsekvensen av en slik evaluering.
Hvordan en slik kultur best kan etableres finnes det sikkert mange meninger om. For min del er jeg mest opptatt av hvordan forhold som er tilsynelatende håpløse får lov til å vedvare år etter år, uten at verken politisk eller administrativt ansvarlige må trekke noen konsekvenser av det. Slikt er med på å undergrave tilliten til hele det politiske systemet, og til velferdsstaten som prosjekt. Det er en høy pris å betale.
Den neste oppgaven med å fornye kultur og ledelse i offentlig sektor handler om å få flyttet ressursene dit hvor det er bruk for dem. Dette har vært ambisjonen til alle regjeringer de siste tiårene, men innsatsen har variert. Hva skal egentlig til for å få mer politi i gatene – på den tiden av døgnet da slik tilstedeværelse er mest verdifull? Hva skal til for å fylle sykehusene med leger og sykepleiere – hele døgnet? Hva skal til for å trekke offentlig ansatte ut fra møtevirksomhet og byråkrati, og over i førstelinjetjeneste der de faktisk gjør en synlig innsats?
Den siste tiden har det blitt populært å legge skylden for manglende resultater på «new public management»-retningen (NPM) innenfor offentlig forvaltning. Forklaringen er visstnok at det er NPM som har gitt offentlig sektor en masse idiotiske delmål og krav til rapportering, og derfor også mye unødig byråkrati og misbruk av ressurser. Antakelsen er at uten løsninger som var inspirert av NPM – hvis vi så og si gikk tilbake til «gamlemåten» - ja, så ville alt bli mye bedre.
Dette tror jeg ikke på et sekund. NPM handler først og fremst om målstyring framfor detaljer, om åpenhet, valgfrihet og systematisk oppfølging av ressursbruk. At metoder basert på NPM kan misbrukes er naturligvis fullt mulig. Å definere tåpelige mål for virksomheten, med tilhørende rapportering, på en måte som bare skaper unødig byråkrati er heller ikke vanskelig. I hendene på en inkompetent ledelse kan ethvert styringsverktøy ødelegges. Og det har da også skjedd med NPM, både i Norge og andre land.
Men ingen skal fortelle meg at det er galt å være opptatt av målstyring framfor detaljstyring, å utøve budsjettkontroll, å sammenligne virksomheter med hverandre, å identifisere flaskehalser, eller å sikre økt valgfrihet for brukerne. Den «gamle måten» å styre offentlig sektor på, med omfattende detaljregulering fra øverste til nederste nivå, hører hjemme i en annen tidsalder. Det samme gjør ideen om at brukerne av offentlige tjenester bare får være glad til med det de blir tilbudt, og at valgfrihet har null verdi.
Offentlig sektor har godt av å bli åpnet opp, og av at virksomhetene i viss grad stilles i konkurranse med hverandre. Det vi hører en rekke eksempler på er hvordan systemer basert på NPM er gjennomført på gale premisser, med merkelige mål for virksomheten og enda mer merkelige former for rapportering. Vi hører også ofte om at ønsket om å detaljstyre virksomheten fortsatt lever i beste velgående. Da er det ikke rart det blir kaos for de som skal sette ledelsens ønsker ut i livet.
Det finnes ikke noen styringsmodell for offentlig sektor som opphever målkonflikter. Å kritisere NPM fordi man ikke slipper unna vanskelige prioriteringer er derfor urimelig. Det samme gjelder påstander fra opposisjonen om at med andre politikere på toppen, så ville styringen av såvel sykehus, som politi og skolevesen gå så mye enklere. Veien fra statsråden til sykepleieren er nok litt mer komplisert enn som så.
Å bytte politikere hjelper i seg selv ingen ting, med mindre de nye politikerne har som ambisjon å fundamentalt endre de styringssystemene som vi nå ser bryte sammen rett foran øynene våre. Men dette er jo den samme ambisjonen som Regjeringen selv har lansert som oppfølging av innstillingen fra 22. juli-kommisjonen. Hvordan partiene fram mot valget velger å diskutere ulike drifts- og styringsmodeller for offentlig sektor som del av det ideologiske oppgjøret mellom de rød-grønne og høyresiden blir derfor svært interessant.
Hvis jeg skal si hva jeg tror mest på, så er det at mesteparten kommer til å ende som en diskusjon om penger; - som vanlig. Politikernes, fagforeningenes og medienes oppmerksomhet omkring nivået på bevilgningene til ulike formål er en del av politikkens byggevarer, dens genmateriale. At den diskusjonen skulle bli erstattet av en reflektert samtale omkring hvordan vi kan bedre driften i offentlig sektor med nye reformer høres nesten litt for utrolig ut. Regjeringer har forsøkt før, og mislykkes stort.
Det er selvfølgelig synd, fordi norske skattebetalere og brukere av offentlig sektor fortjener bedre. Men mest av alt er det synd fordi vi har laget en samfunnsmodell i Norge som fortjener et kraftig forsvar, også mot seg selv.
Ingen kommentarer:
Legg inn en kommentar