G2(0)

I morgen starter G20 toppmøtet i Seoul i Sør-Korea. G20 består av 19 land, pluss EU. Først de såkalte G7-landene; USA, Tyskland, Italia, Frankrike, Storbritannia, Japan og Canada. Så er det fire asiatiske land: Sør-Korea, Kina, India og Indonesia. Det er tre land fra Latin-Amerika: Mexico, Brasil og Argentina. Så er Russland, Tyrkia, Australia, Sør-Afrika og Saudi Arabia med. Dette er de faste G20-landene. Til møtet i Sør-Korea er i tillegg fem land invitert: Etiopia, Spania, Malawi, Singapore og Vietnam. Dessuten pleier representanter for en del internasjonale organisasjoner å være til stede: FN, Verdens handelsorganisasjon (WTO), Den afrikanske unionen, Det internasjonale pengefondet, Verdensbanken, ASEAN og OECD. 

Mens G7-gruppen har eksistert i 34 år (Canada ble med i den opprinnelige G6-gruppen i 1976), er G20 ikke mer enn to år gammelt. Det første møtet ble holdt i Washington for nokså nøyaktig to år siden. Men på samme måte som G7 er også G20 et samarbeid som særlig fokuserer på økonomisk politikk og utfordringer i verdensøkonomien. Det er medlemslandenes finansministre og sentralbanksjefer som holder hjulene i gang mellom toppmøtene, - som naturlig nok har hatt finanskrisen i 2008 som et gjennomgående tema. Et "G20-aktig" samarbeid mellom landenes finansministre har imidlertid eksistert siden slutten av 1990-tallet. Det ble den gang utløst av den såkalte "Asia-krisen," finanskrisen som startet i enkelte asiatiske land, men som etter hvert trakk både Russland og Latin-Amerika med seg. 

G20-gruppen er betydelig i global sammenheng. Den representerer mer enn 80 prosent av verdiskapingen i verden, 80 prosent av all internasjonal handel og om lag to tredeler av alle mennesker på jorda. Skjønt; - representerer? 

G20 er en gruppe land som har satt seg selv sammen. Gruppen har ikke noe mandat fra FN, for eksempel. Den har ikke noen spesifiserte oppgaver - annet enn de den gir til seg selv fra møte til møte - og den fatter heller ikke beslutninger som har forpliktelser for "medlemslandene." Av den grunn finnes det dem som mener det er litt uklart hva G20 "egentlig" er. I sommer gikk for eksempel Norges utenriksminister ut med kritiske merknader til virksomheten i G20. I et intervju med Der Spiegel sa Jonas Gahr Støre at G20 ikke hadde noen internasjonal legitimitet. Han advarte mot en ny Wienerkongress (1814-15), - der seierherrene etter Napoleonskrigene gjennom uformelle møter og samtaler etablerte en ny verdensordning som skulle vare i om lag 100 år, fram til utbruddet av 1. verdenskrig. 

Likevel mente Støre at G20 nokså enkelt kunne modifiseres slik at samarbeidet får større legitimitet. Han var også opptatt av at de nordiske landene burde være representert (annet ved å være med indirekte som EU-medlemmer). Et naturlig standpunkt for en utenriksminister i et land som ikke er medlem av EU, men sikkert ikke lett å få tilslutning til. Med så mye (potensiell) makt samlet på ett brett er listen av land som kunne tenke seg å komme inn i varmen svært lang. På den andre siden er det lett å gi Støre rett i at den typen "dobbeltmedlemskap" som Tyskland, Storbritannia, Italia og Frankrike nyter godt av smaker litt vel mye av verden for 60 år siden. Støre viser til at de nordiske landene samlet sett ville utgjøre noe slikt som verdens åttende eller niende største økonomi. Men hva hjelper det når de samme landene har ordnet seg så ulykkelig forskjellig i utenrikspolitikken - ikke minst i forholdet til EU? 

G20-lederne møtes på et tidspunkt der autoriteten til FN er kraftig svekket. Det er flere grunner til at det har skjedd. Den viktigste er trolig at selve styringssystemet i FN, med Sikkerhetsrådet som det sentrale myndighetsorganet, ikke lenger gjenspeiler realitetene i verden. Sikkerhetsrådet har fem faste medlemmer som også har veto-rett, nemlig USA, Russland, Kina, Storbritannia og Frankrike. Denne gruppen av land representerer "dagens verden" på en enda dårligere måte enn G20. Derfor foreligger det ulike forslag til å utvide antallet faste medlemmer i Sikkerhetsrådet, og for to dager siden sa Barack Obama at USA støtter Indias kandidatur til å bli et nytt, fast medlemsland. Andre forslag til nye, faste medlemsland er Brasil, Tyskland og Japan, samt land fra Afrika og land som kan representere den arabiske verden. 

Samtidig har FN pådratt seg beskyldninger om byråkrati og korrupsjon, og kritikk for måten flere militære og humanitære operasjoner er gjennomført på. Sammenbruddet for de internasjonale klimaforhandlingene i København i fjor fikk mange til å spørre om FN-systemet, med sine 192 medlemsland, er en for stor og komplisert ramme omkring såpass krevende forhandlinger. Alternativet vil i så fall være en mindre gruppe av land som likevel har stor betydning for å finne mulige felles løsninger. På papiret burde man komme langt med G20, som representerer nesten alle menneskeskapte klimautslipp i verden. 

Hvis samarbeidet om å løse viktige globale oppgaver som klimakrisen og å rette opp ubalansene i verdensøkonomien virkelig blir enklere av å gå fra FN til G20 er det kanskje ikke så mye å beklage? Det er tross alt bedre med en verden der de store aktørene møtes og samarbeider enn en verden der alt går i stå? I så fall kunne man hevde at G20 representerer en mulighet, snarere enn en trussel. 

Likevel er det for tidlig å si hva potensialet til en gruppe som G20 egentlig er. Det er alminnelig enighet om at G20 var viktig for å etablere en felles forståelse av omfanget av finanskrisen, behovene for kraftige tiltak for å redde banksystemene, og å unngå tendenser til økt proteksjonisme og handelskrig. Disse oppgavene kunne neppe noe FN-organ ha løst på samme måte. På den andre siden finnes det oppgaver som bare FN - under gitte vilkår - er i stand til å påta seg; typisk oppgaver knyttet til freds- og sikkerhetspolitikk. Slik sett utfyller G20 og FN hverandre mer enn de konkurrerer. I alle fall foreløpig. 

Skal autoriteten til G20 øke ut over den som naturlig følger av en imponerende liste av medlemsland, må samarbeidet skape resultater. Akkurat nå handler det om å bli enige om hvordan de store ubalansene i verdensøkonomien kan rettes opp, slik at vi unngår et nytt tilbakeslag som det vi fikk i 2008. Det er et stort spørsmål som mer enn noe annet handler om at enkelte land, med USA i spissen, må begynne å spare og tjene sine egne penger, mens andre land, med Kina i spissen, må slutte å spare så mye og heller bruke mer penger i sin egen økonomi.

Å få noen til å spare mer og andre til å spare mindre høres umiddelbart overkommelig ut, men verden er dessverre ikke så enkel. Både for Kina og for USA betyr en slik omlegging ganske store omstillinger. For en gitt vekst i verdensøkonomien er det behov for at USA eksporterer mer og importerer mindre, mens Kina må gjøre akkurat det motsatte. USA har lenge kritisert Kina for å holde verdien av sin valuta kunstig lav - det stimulerer kinesisk eksport, bl.a. til USA. Men nå har Kina begynt å gjengjelde beskyldningene; sammen med flere andre land hevder de at USA nå "trykker penger" for harde livet og dermed dytter både billige varer og penger ut i verdensøkonomien. På ni måneder har USAs eksport økt med imponerende 18 prosent, i følge New York Times. 

Bak dette igjen skjuler det seg omfattende misnøye med hele det internasjonale valutasystemet, der amerikanske dollar spiller en hovedrolle. Som eneste land i verden kan USA faktisk "trykke penger" uten nevneverdig fare for innenlandsk inflasjon fordi så mange andre land fortsatt foretrekker å spare i dollar. Etterspørselen etter dollar holder seg høy, til tross for at den amerikanske økonomien på papiret ser mer ut som et takras. Selv kineserne har satset tungt på dollar som sparemåte. Når USA nå lar seddelpressen gå risikerer Kina dermed to ting: Både at verdien av sparingen blir redusert og at kinesiske varer møter økt konkurranse fra amerikansk eksport. 

Tilgjengeligheten av dollar har gjort det mulig for land med handelsoverskudd å bygge opp store valutareserver - det meste i dollar. Omfanget av slike reserver har økt kraftig siden midten av 1990-tallet, fra fem prosent av verdensøkonomien til fjorten prosent i dag (mer enn åtte trillioner dollar). Kina har stått for mye av denne oppbyggingen, men er ikke alene.  Også andre utviklingsland sitter på store valutareserver, samt enkelte industriland som Norge (se figur fra The Economist).

Hva dette betyr er at land som strengt tatt har behov  for å gjennomføre investeringer hjemme i steden foretrekker å låne billige penger til USA. Så lenge amerikanerne var villige til å basere eget forbruk på stadig nye lån kunne dette gi en slags mening, men nå er situasjonen forandret: USA må spare og produsere, i steden for å låne og forbruke. Og hvis amerikanerne ikke lenger vil låne stadig flere penger, hvor skal sparemidlene da gjøre av seg?

For å svare på det må vi først finne ut av hvordan denne situasjonen kunne oppstå i første omgang. Hvorfor investerer ikke disse landene hjemme hos seg selv? I enkelte tilfeller kan grunnen være at de ønsker å omplassere formue, slik som Norge, fra naturressurser til finansielle ressurser. De kan ha ekstremt høye inntekter og mangle tilsvarende muligheter for plassering av investeringer hjemme. En annen forklaring er at landet har en økonomisk modell som er svært eksportrettet, som Kina eller Tyskland, og at omstilling vekk fra denne modellen er både sosialt og økonomisk krevende. I Kinas tilfelle kan en slik omlegging også bety politisk usikkerhet, hvilket lederskapet i landet hater mer enn noe annet. En tredje forklaring er at landet ønsker å sikre seg mot ny valutauro, reservene er en buffer mot en verden der krisene har blitt mer vanlige.

Men det er også en forklaring at myndighetene i landet stoler mer på USAs økonomiske politikk og utvikling enn sin egen. Ja, de stoler faktisk så lite på utviklingsmulighetene i sitt eget land at de heller vil låne penger til USA til tross for at det går skitt med amerikansk økonomi. Hvordan er det mulig? Svaret er at de mangler åpne og frie markeder, et stabilt styresett (demokrati), et troverdig rettsvesen og at de ofte er sterkt plaget av korrupsjon. Kanskje har lederskapet begrensede ambisjoner for utvikling og vekst i hjemlandet, men desto større ambisjoner på egne vegne. Da er det tryggere å bygge opp store valutareserver ute enn å øke forbruket og gjennomføre "tvilsomme" investeringer hjemme. Valutareservene er ikke bare en sikring mot finansiell uro, men også mot egen befolkning.

Slik har verdens spareoverskudd også et motstykke i et globalt demokratiunderskudd. 

Nå har USA foreslått for G20-landene at det bør lages en "handlingsregel" for valutaoverskudd og -underskudd; ingen land bør ha lov til å ha et overskudd/underskudd på mer enn 4 prosent av BNP. Verdens etterspørsel og forbruk må bli mer balansert, - finanskrisen har vist at det ikke er mulig å drive verdensøkonomien framover på en trygg måte dersom veksten bygger på at land med stor utenlandsgjeld skal fortsette å låne penger. Da må i steden fattigfolk i land som Kina, Nigeria, Algerie, Libya, Russland, Malaysia, Venezuela og Turkmenistan få lov til å øke forbruket sitt.

Det høres logisk ut, men hvordan skal lederskapet i disse landene få til en slik omlegging uten selv å risikere makten? Nå møtes verdens største kreditor og verdens største debitor - Kina og USA - i Seoul for å drøfte mulige løsninger. Det blir nok mer et G2 enn et G20-møte. Mens det ene landet har en valgt ledelse som trenger raske resultater for å tilfredsstille velgerne, styres det andre landet av en ikke-valgt ledelse som har mye bedre tid. Det blir nok mye snakk om "finansiell arkitektur" og "globale valutasystemer." Likevel handler det først og fremst om makt, - om hvem som ser seg mest tjent med forandringer og hvem som skal betale prisen.