tirsdag 26. april 2011

USA må velge retning

Er du konk, så er du konk. Da må noe gjøres. Innsikten om dette er nå på full fart inn i den amerikanske offentligheten. Mens observatører i årevis - og lenge før finanskrisen - har vært bekymret for ubalansene i USAs økonomi (med stadig større handelsunderskudd, svak sparing og økende statsgjeld), var det først for et par uker siden at omfanget av utfordringene for alvor ble et nasjonalt samtaleemne; - først med president Obamas tale om de langsiktige budsjettutfordringene og deretter med vedtaket i Representantenes Hus om budsjettet for 2012.

Det var ikke ett sekund for tidlig. I fjor høst la president Obamas egen kommisjon for “økonomisk ansvarlighet” fram sin rapport om hvordan budsjettunderskuddet i USA kunne reduseres. Rapporten ble ikke akkurat omfavnet, verken av presidenten eller av republikanerne. Presidenten likte ikke de store kuttene som ble foreslått, og valgte stort sett å ikke følge dem opp i budsjettforslaget for 2012. Republikanerne motsatte seg de foreslåtte skatteøkningene. Selv kommisjonen greide ikke å komme til enighet med seg selv.

Men sannheten er at USA må låne penger hver dag bare for å holde hjulene i gang, og for å betale gammel statsgjeld. Og for hver måned som går må det lånes mer - i en spiral som bare går én vei om ikke noe gjøres. Om få uker vil statsgjelden til USA overskride det nivået som Kongressen selv har definert som øverste grense, - nesten 14,3 billioner (i USA: trillion) dollar eller 14.294 milliarder dollar, hvis det siste høres enklere ut. Ingen vet hva som vil skje når denne terskelverdien nås. Det eneste som er sikkert er at Kongressen da må treffe noen nye vedtak, trolig om å øke terskelen enda en gang. Men i Kongressen sitter slike beslutninger langt inne. Republikanerne har flertallet i Representantenes Hus, mens demokratene kontrollerer Senatet. Avstanden mellom dem er større enn noen kan huske.

Årsaken til at USA har bygget opp en stor statsgjeld er pinlig enkel: Utgiftene er langt større enn inntektene, og har vært det i årevis. Det er historien om skattelettelser som på ingen måte har betalt for seg selv, i kombinasjon med kostbare kriger og etterkrigstidens største økonomiske tilbakeslag. Det meste av det som har gått galt skjedde under fiasko-president George W. Bush, men samtidig har opplåningen under president Obama vært rekordhøy - først og fremst på grunn av den finanskrisen han fikk i fanget da han overtok.

Nå skjerper statsgjelden de ideologiske frontene i USA. Mens de to partiene er noen lunde enige om hvor mye av gjelden som må kuttes - om lag 4 billioner dollar (4000 milliarder dollar) over en periode på 10-12 år - er de rykende uenige om hvordan det skal gjøres. I virkeligheten ser vi starten på en omfattende debatt om valg av samfunnsmodell for verdens rikeste land og største økonomi, der spørsmål som felles velferd, inntektsfordeling, like muligheter og også USAs rolle i verdenssamfunnet kommer til å bli sentrale.

Denne debatten kommer ikke til å bli slik Obama hadde tenkt seg da han ble valgt til president, fordi forholdene både hjemme og ute har forandret seg. Det blir nok “Change”, men ikke slik mange demokrater drømte om. Samtidig har det skjedd store endringer på republikansk side. Det er betydelig “strekk i feltet” mellom en moderat og pragmatisk tradisjon, og mer ideologiske, populistiske og reaksjonære krefter som har vært på frammars helt siden Obama ble valgt til president. Mellomvalget i fjor ga disse kreftene økt innflytelse. At det kunne skje må man nesten være amerikaner for å begripe.

Uansett ble forholdene vanskeligere for president Obama. I fjor inngikk han et forlik med republikanerne om å forlenge de hårreisende skattelettelsene som forgjengeren Bush i sin tid fikk vedtatt, mot at republikanerne gikk med på å støtte visse sosiale programmer, som f.eks. støtte til folk som er langvarig arbeidsledige. Smak på den: Et forlik om å låne mer penger for å finansiere nye skattelettelser, under trusselen om å stanse utbetaling av trygd til langtidsledige.

Forliket ble skarpt kritisert. Ikke bare fordi mange mente at Obama ga for mye etter, men også fordi innholdet var håpløst sett i lys av budsjettunderskuddet og på grunn av den usosiale profilen. Skattelettelsene fra Bush-regjeringen påfører den amerikanske staten et lånebehov på om lag 500 milliarder dollar (= 0,5 billion) hvert år de neste ti årene, - en meningsløs overføring av verdier fra vanlige skattebetalere og framtidige generasjoner til noen av de rikeste menneskene i verden. Igjen: Dette må man nesten være amerikaner for å forstå.

Neste krise var knyttet til å få budsjettet for 2011 endelig på plass, før den amerikanske staten måtte stenge ned. Her ble løsningen at republikanerne fikk presset igjennom budsjettkutt som var langt større enn presidenten ønsket, - selv om det er uenighet blant fagfolk om hvor store kuttene virkelig er for inneværende år.

Også dette forliket har blitt kritisert. Noen mener kuttene - på 38 milliarder dollar nominelt - er for store. Andre mener de er for små. Atter andre mener de ikke er reelle. Men den mest alvorlige kritikken er etter min mening denne: At presidenten synes å mangle en strategi for håndtering av budsjettunderskuddet. Da forliket om forlengelse av Bush-regjeringens skattelettelser ble inngått før jul la president Obama vekt på at skattelettelsene tross alt hadde en ekspansiv virkning på økonomien, og at de dermed ville virke positivt i forhold til den pågående økonomiske krisen. Nå argumenterer presidenten for at forliket om 2011-budsjettet vil gi de største budsjettkuttene noen sinne, noe som isolert sett er positivt i forhold til underskuddet, men som har en innstrammende effekt på økonomien og derfor fungerer negativt i forhold til vekst og sysselsetting.

Så, hva er strategien? Ekspansjon (som var bra før jul) eller innstramming (som er bra etter jul)?

Sannheten er vel at presidenten ikke helt har visst svaret, og at han har blitt drevet på defensiven av valget i fjor som utstyrte Representantenes Hus med et nytt flertall. Dette flertallet har gjort store - virkelig store - budsjettkutt til en ideologisk kampsak. Men de vil samtidig ha store skattelettelser. Det gjelder ikke minst Paul Ryan, lederen av budsjettkomiteen. Tidligere denne måneden la han fram en plan for hvordan budsjettunderskuddet skal dekkes inn de neste ti årene. Planen består i hovedsak av store kutt i offentlige utgifter og en total reorganisering av offentlig finansierte helsetjenester. Samtidig innebærer den også store endringer i skattesystemet, med en hovedambisjon om å begrense statens inntekter som andel av BNP. Økonom og kommentator Paul Krugman mener at Ryans skattelettelser er så store at de bare vil bidra til å øke gjelden, til tross for brutale budsjettkutt. Republikanernes visjon er åpenbart et framtidig USA der offentlig sektor bærer mer preg av å være en minimalistisk nattvekterstat enn en moderne velferdsstat.

Det var denne visjonen president Obama gikk til angrep på i talen sin forrige onsdag. Det var på høy tid. For mens det ikke kan være noen tvil om at USA trenger en klar strategi for å bringe statsfinansene under kontroll, har presidenten altfor lenge latt høyresiden dominere debatten. Og dagens republikanske høyreside står lengre til høyre enn selv Ronald Reagan og George W. Bush. I forhold til å bringe statens budsjetter i balanse har de tilsynelatende mistet kontakt med virkeligheten. Det er nesten vanskelig å si hva som er verst: Forslagene om kutt i budsjettet eller forslagene om nye skattelettelser. Kombinasjonen er i alle fall uspiselig, og ubrukelig som plattform for en langsiktig budsjettstrategi.

USA har bak seg en periode på flere tiår der inntektsforskjellene bare har økt. Mens folk med normale inntekter har stått noen lunde på stedet hvil, har USAs ekstremt rike bare blitt rikere. Om det republikanske forslaget til budsjettstrategi sa president Obama bl.a. dette:
“In the last decade, the average income of the bottom 90 percent of all working Americans actually declined.  Meanwhile, the top 1 percent saw their income rise by an average of more than a quarter of a million dollars each. That’s who needs to pay less taxes? They want to give people like me a $200,000 tax cut that’s paid for by asking 33 seniors each to pay $6,000 more in health costs. That’s not right. And it’s not going to happen as long as I’m President.

This vision is less about reducing the deficit than it is about changing the basic social compact in America. Ronald Reagan’s own budget director said, there’s nothing “serious” or “courageous” about this plan. There’s nothing serious about a plan that claims to reduce the deficit by spending a trillion dollars on tax cuts for millionaires and billionaires. And I don't think there’s anything courageous about asking for sacrifice from those who can least afford it and don’t have any clout on Capitol Hill. That's not a vision of the America I know.”
Det er flere måter å betale USAs statsgjeld på. Det er flere måter byrdene kan fordeles på. Sett fra utsiden er det nesten uvirkelig å observere at de samme republikanerne som bidro til den urettferdige fordelingen under Bush, og som også sørget for å underminere statsfinansene i USA, nå har nerver til å be om ytterligere skattelettelser. For sannheten er at den hestekuren landet må igjennom kommer til å måtte inneholde både ubehagelige budsjettkutt og økte skatter; - ikke bare for de rike og velstående, men for alle.

Det betyr at ikke bare republikanerne, men også demokratene trenger en realitetsorientering. Å redusere statsgjelden med noe slikt som 4 billioner dollar de neste 10-12 årene er helt umulig i kombinasjon med republikanernes skattelettelser, men det er heller ikke mulig gjennom bare å øke skattene for de som tjener mest (mer enn 200.000 dollar per år) slik mange demokrater ønsker.

Skal gjelden ned er det første som må skje at ytterligere opplåning stanser opp. Da må budsjettet bringes fra underskudd til balanse. USA er langt unna en slik situasjon i dag, med budsjetter som for tiden går med over en billion (1000 milliarder) dollar i årlig underskudd. Det er behov for flere år med store budsjettkutt og økte skatteinntekter før lånebehovet er noen lunde under kontroll. Det er ikke mer enn to måneder siden president Obama la fram sitt forslag til budsjett for 2012. Så sent som på det tidspunktet var verken han, eller demokratene for øvrig, i nærheten av å foreslå budsjettkutt i den størrelsesordenen som er nødvendig for å nå de målene det snakkes om nå.

Faktisk viste analysen til Kongressens budsjettkontor (CBO) at den økonomiske politikken som følger av president Obamas opprinnelige budsjettforslag ville føre til økt statsgjeld - både absolutt og som andel av BNP - opp til 20,8 billioner dollar i 2021. Som figuren under viser fører budsjettforslaget til økte offentlige utgifter, men i særlig grad til reduserte inntekter - på grunn av foreslåtte forlengelser av skattelettelser. (I figuren henviser det som kalles “CBO’s Baseline Projection” til en videreføring av Kongressens budsjettpolitikk slik den ville framstå med alle vedtak per begynnelsen av mars 2011, men uten de vedtakene som ligger i forslaget til budsjett for 2012.)


I sine kommentarer til presidentens budsjettforslag skriver CBO at mens de foreslåtte skattelettelsene vil føre til økt økonomisk vekst på kort sikt, er den langsiktige effekten negativ nettopp fordi gjelden fortsetter å øke:
“Over time, however, the President's proposals would reduce real output because the effects of increasing government debt would more than offset the stimulative effects of lower marginal tax rates. CBO estimates that the proposals would reduce real output relative to the amount in the agency's baseline by between 0.1 percent and 1.2 percent, on average, between 2017 and 2021, and by between 0.7 percent and 3.8 percent in the long term.”
Etter at presidenten la fram sitt budsjettforslag har både han og republikanerne økt sine ambisjoner med hensyn til å redusere gjelden. Som forventet er det enklere å snakke om budsjettkutt i generelle vendinger enn det er å være konkret. Likevel ser det ut som om tiden med ekspansiv finanspolitikk er endelig over fra og med 2011. Nå handler det om kutt, og om fordeling av byrder. Årets budsjettkutt blir da bare blåbær. Det høres kanskje tøft ut å fjerne 38 milliarder dollar fra et budsjett, men da er det greit å minne om at 38 milliarder ikke er mer enn 0,038 billion. Årets ekstraordinære kutt er derfor ikke i nærheten av å bringe USA i retning av den reduserte gjelden som partiene snakker om.

Nå handler den store kampen om budsjettet for 2012. Den 15. april vedtok Representantenes Hus en budsjettplan som fullt ut bygger på Paul Ryans kombinasjon av store kutt og store skattelettelser. I tillegg til å kutte i praktisk talt alle føderale programmer (bolig, miljø, energi, utdanning, forskning, veier, IT, annen infrastruktur) innebærer planen en grunnleggende omlegging av statens rolle i helsepolitikken; - fra å være en primær finansieringskilde til å bli utsteder av kuponger i et nytt system der “forbrukermakten” skal ligge hos den enkelte. Tanken er å bringe helsekostnadene ned gjennom økt konkurranse (basert på subsidierte, private helseforsikringer).

President Obama ønsker også økt konkurranse, men i demokratenes modell er mye av “forbrukermakten” fortsatt samlet på statens hånd - i store programmer som Medicare og Medicaid. I begge modeller er det helt nødvendig å ta den historiske veksten i USAs helseutgifter kraftig ned. USA er det landet i verden som har de største helseutgiftene per innbygger, men det er ingen ting som tyder på at disse ekstra utgiftene har noe motstykke i bedre helse enn i andre land.

Det er et høyt spill av republikanerne å foreslå så store endringer i et system som svært mange amerikanerne gjerne vil beholde, og kanskje til og med bygge videre ut. Begge deler vil imidlertid koste penger, og republikanerne regner med at skrekken for høyere skatter er større enn ønsket om å beholde hovedtrekkene i dagens systemer. De kan ta feil. Gjennom å stille seg entydig bak Paul Ryans budsjettplan har republikanerne signalisert at de tror velgerne har mer sans for store budsjettkutt og skattelettelser enn for offentlig finansiert velferd og mulige skatteøkninger. Slik sett har de krysset sitt Rubicon i forhold til budsjettet for 2012, - trolig også med virkning for primærvalgene før neste presidentvalg.

Dette lover ikke godt for eventuelle kompromisser i Kongressen. Den amerikanske skatteskrekken er i seg selv et viktig politisk fenomen. Som figuren under viser betaler amerikanere flest lite i skatt, sammenlignet med OECD-landene generelt og særlig når man sammenligner med EU-landene. Frykten for skattekonkurranse, som republikanerne legger stor vekt på, virker overdrevet.


Det er forbausende at økte skatter for å nedbetale gjeld er så kontroversielt, men det forklarer samtidig hvordan gjelden kunne oppstå. Det eneste som er sikkert er at dagens modell ikke er holdbar. Patriotisme og tro på egen fortreffelighet holder ikke for å dekke utgiftene. Nylig nedgraderte Standard & Poor’s utsiktene for amerikansk økonomi, fra “stabil” til “negativ”. Landet går i minus, men det foreligger ingen omforent strategi for hvordan problemet skal løses. I sin ytterste konsekvens handler det om valg av samfunnsmodell: En minimalistisk stat der folk får greie seg selv, eller en skattefinansiert velferdsstat der folk tar ansvar for hverandre, inkludert felles utgifter.

søndag 10. april 2011

Krig mot en opiumsøkonomi

Prisen på råopium øker kraftig. Det er gode nyheter for Taliban og for en god del bønder i Afghanistan. I følge FNs kontor for narkotika (UNODC) var gjennomsnittprisen for ett kilo opium, levert direkte fra landsby sør i Afghanistan, om lag 180 dollar i 2010. I seg selv en kraftig stigning fra prisen i 2009. Men så langt i 2011 er det oppnådd priser forbi 500 dollar per kilo, med et gjennomsnitt på mer enn 420 dollar. En mulig forklaring på prisveksten i år er at fjorårets avling var relativt svak, med mye plantesykdom og dårlig vær. De siste årene har produksjonen i Afghanistan vært på rundt 6-7000 tonn opium. Det er flere år siden landet byttet plass med Myanmar (Burma) og ble verdens overlegent største produsent.

I årene etter at Taliban ble fratatt makten i Kabul har Afghanistan utviklet verdens største opiumsøkonomi. Med Taliban som den viktigste operatøren. Landet står for mellom 80 og 90 prosent av all ulovlig produksjon i verden, og denne aktiviteten representerer om lag 1/3 av verdiskapingen i landet. Opium betyr mer for Afghanistan enn olje og gass betyr for Norge. Stadig mer av produksjonen blir raffinert videre til heroin før den blir smuglet ut av landet - først og fremst til Russland og Vest-Europa, som samlet står for halvparten av heroinforbruket i verden.

Opium og Afghanistan er som skapt for hverandre. Opiumsvalmuen (papaver somniferum) krever ikke spesielt avansert vanning eller tilsyn. Høstingen av råopium er heller ikke spesielt krevende, selv om den er arbeidsintensiv. Hvert år kan bonden ta stilling til hvor mye opium som skal dyrkes, og hvor dyrkingen skal finne sted - hvis det er behov for å flytte produksjonen. Å lagre opium er enkelt, litt plast for innpakking er alt som trengs. Samtidig er det relativt ukomplisert å transportere. Heroin er enda enklere, og prosessen fra råopium til heroin av høy kvalitet krever ikke all verdens utstyr.

I National Geographic skriver Robert Draper om den nytteløse og halvhjertede kampen mot opiumsdyrkingen i Afghanistan. Han har vært på tur med politisjefen i den nordøstlige provinsen Badakhshan. Der ser han hvordan politifolkene går løs på opiumsvalmuene med stokker av bambus. De legger åkrene flate, til stor fortvilelse for fattige bønder som ikke har annen levevei. Men, de lar også noen av åkrene stå helt urørt, og Draper legger merke til at kapslene på de valmuene som blir ødelagt allerede er høstet. Noen har trolig fått beskjed om at politiet er på vei. Andre har betalt for å slippe å få avlingene sine ødelagt.

Afghanistan har per i dag to store inntektskilder. Den ene er vestlig bistand. Den andre kommer fra smugling og salg av opium. Begge disse kildene er årsak til endeløs korrupsjon og vanstyre. Og de lever i en pervers symbiose med hverandre: Vestlig bistand er ment for å lokke folk vekk fra Taliban og andre opprørsgrupper. Ideelt skal innsatsen bidra til bedre infrastruktur, økt trygghet og muligheter til å skaffe seg en inntekt fra å dyrke andre ting enn opium - som f.eks. krydder, druer eller meloner. Problemet er bare at så mye av hjelpen blir borte på veien. Den kommer aldri dit den skulle, men havner i stedet hos korrupte tjenestemenn, illojale leverandører, lokale krigsherrer og - noen ganger - direkte i hendene til Taliban. Løfter om bedring av levekår og økt sikkerhet blir ikke innfridd. Dyrking av tradisjonelle landbruksvarer kaster lite av seg.

Da er dyrking av opium et godt betalt alternativ, selv om marginene og kontrollen med handelen stort sett ligger hos opprørsgruppene, med Taliban i spissen. Bortsett fra i året 2000, da Taliban erklærte at dyrking av opium var i konflikt med islam, har de ulike opprørsgruppene levd godt med opiumstrafikken det siste tiåret. På veien fra landsbygda i Afghanistan - særlig fra provinsene Helmand og Kandahar - og til markedene i Moskva, Berlin, London og Oslo øker marginene dramatisk for hver eneste grense som passeres.

“Verdiskapingen” fra opium blir derfor bare delvis igjen i selve Afghanistan. Likevel har dyrking, salg og smugling av opium enorm betydning for den afghanske økonomien. Virksomheten skaper etterspørsel, inntekter og arbeidsplasser. Den er positiv for den afghanske handelbalansen og den skaper indirekte inntekter for staten gjennom avgifter på importvarer som betales av opium.

Samtidig bidrar opiumsindustrien til å undergrave hele det afghanske samfunnet; korrupsjon og vanstyre ødelegger de sivile institusjonene, tilliten til myndigheter og rettsvesen er ikke-eksisterende, Taliban og andre opprørsgrupper er sikret varig høye inntekter, lokalsamfunnene bukker under for misbruk og “opiumsgjeld” som skyldes at bøndene ofte tvinges til å selge avlingene sine på rot.

Opium og Taliban er som skapt for hverandre. Ikke bare skaper dyrkingen av opium en stadig konflikt mellom befolkningen på landsbygda og de sentrale myndighetene, men gjennom å kontrollere kjøp, transport og smuglerruter fester Taliban samtidig et sterkt grep omkring de lokale produsentene. Opium sikrer dermed vedvarende motsetninger mellom lokalbefolkning og myndigheter, samtidig som den gir Taliban økt innflytelse. For Taliban er opium vinn-vinn. For korrupte politikere og funksjonærer er opium vinn-vinn. For enkelte av de afghanske bøndene er opium vinn-vinn. Men for Afghanistan som land er opium en katastrofe.

Derfor er også opium en katastrofe for arbeidet med å etablere et framtidig Afghanistan som er fritt for terror og undertrykkelse - slik målet er formulert i resolusjon 1386 (2001) i FNs sikkerhetsråd. Denne resolusjonen dannet i sin tid mandatet for de NATO-ledede ISAF-styrkene i Afghanistan. Fra mars 2010 til februar 2011 økte de utenlandske styrkene i Afghanistan fra 89.000 til 131.000 soldater på grunn av USAs opptrapping, mens antallet afghanske militær- og politistyrker økte fra 215.000 til 266.000.

Det har altså aldri vært større militær slagkraft til stede i Afghanistan for å iverksette FNs vedtak enn det er akkurat nå. Likevel greier Taliban seg godt, mens framgangen for de afghanske styrkene og for ISAF er beskjeden. Forklaringene på dette misforholdet er mange, men det er liten tvil om at problemene forsterkes av opiumsdyrkingen og det den fører med seg av elendighet.

I en rapport fra februar i år uttrykker The International Council on Security and Development (ICOS) - en anerkjent tenketank som har jobbet med Afghanistan i en årrekke - bekymring over USAs planer om å redusere antallet soldater allerede i juli i år. Frykten er at den framgangen som tross alt er registrert når det gjelder kampen mot Taliban det siste året vil bli reversert - og vel så det - når det militære grepet svekkes og inntektene fra opiumsvirksomheten samtidig er høyere enn kanskje noen gang.

De strategiske utfordringene i Afghanistan er mange og kompliserte, og de er gjort vanskeligere av utbredt korrupsjon, valgfusk og manglende legitimitet hos regimet til Hamid Karzai. Dagens situasjon gir Taliban gode kort på hånden; - de vet at NATO (og særlig USA) ønsker å redusere sitt engasjement i landet, de har betydelige inntekter fra salg av opium, de styrker sin posisjon på landsbygda gjennom å trekke stadig flere områder inn i opiumsøkonomien og de vet at en “politisk løsning” i Afghanistan på en eller annen måte innebærer at de selv bringes tilbake i landets maktposisjoner.

Skal man ha det minste håp om å nå de målene som FN og NATO har satt for Afghanistan er det nødvendig å lage en håndfast og troverdig strategi for landets opiumsvirksomhet. Et naturlig startpunkt er da å konstatere at dagens politikk for å eliminere dyrket areal overhodet ikke gir resultater. Tvert i mot, dagens politikk gir alle de negative resultatene som Afghanistan ikke trenger: Korrupsjon, misnøye, manglende tillit til valgte myndigheter, konflikter og utrygghet, et stadig sterkere Taliban.

I 2005 lanserte ICOS en plan for å møte Afghanistans økende opiumsproblem: Opium for medisin (“Poppy for Medicine” - P4M). Tanken bak er svært enkel enkel. Mens det er et problem at ulovlig produksjon av opium og heroin fører til misbruk, avhengighet og død for hundretusenvis av mennesker hver år, er det samtidig et problem at mange land ikke får tilfredsstilt sitt økende behov for smertestillende medisiner - hvorav morfin er den klart viktigste.

Verden står med andre ord overfor en paradoksal ubalanse: På den ene siden er det for mye ulovlig opium (og heroin) som skaper kriminalitet, korrupsjon og elendighet både i produsentlandene og hos forbrukerne. På den andre siden er det økende behov for lovlig opium (og særlig morfin) som kan brukes til å behandle pasienter med store smerter, som f.eks. kreftpasienter og pasienter med HIV/AIDS. Som Hamid Ghodse, lederen for FNs internasjonale kontrollorgan for narkotika (International Narcotics Control Board, INCB), sa det i mars i år:
“(…) ninety percent of the global consumption of opioid analgesics is consumed by a group of developed countries: Australia, Canada, New Zealand, the United States of America and several European countries. On the other hand 80 per cent of the world population has limited or no access to opioid analgesics for the treatment of pain. (…) Manufacture of all opioid medications has increased fivefold over the last 20 years. These impressive growth rates in manufacture and consumption did not however benefit the whole world. The growth rates were actually mainly caused by strong growth rates of manufacture and imports in countries where consumption was already high. In many of the low consumption countries, levels remained low or in some cases even decreased. It is a sad reality that the readily available supply of licitly produced opioid raw materials, and the end products manufactured from those raw materials, did not lead to the adequate supply of these medicines to all patients in need, worldwide. Access to medicines containing internationally controlled substances is limited or almost non-existent in many countries.”
Statistikk fra 2005 viser at pasienter med kreft og HIV/AIDS i Øst-Europa og Sentral-Asia hadde behov for om lag 9,5 tonn med morfin, mens de i virkeligheten hadde et forbruk som ikke var på mer enn 600 kilo. Blant de to millioner menneskene som døde av HIV/AIDS og kreft i Afrika sør for Sahara var forbruket av morfin mindre enn 1 prosent av et samlet behov på 76,5 tonn. I Asia er underdekningen like dramatisk, - 98 prosent av behovet for smertestillende medisiner ble ikke dekket i 2005. Som det heter på hjemmesidene til “Poppy for Medicine”:
“In less economically developed and emerging countries, patients’ demands for morphine and other poppy-based medicines are currently significantly underestimated because of a selfperpetuating cycle of medical under-prescription and restrictive regulations which inhibit countries’ ability to import morphine. Given that demand is measured - under the current supply system - by actual consumption the previous year, demand from less economically developed nations remains structurally low and systematically understates the actual need.”
Verden kan altså ha god bruk for mer opium og mer morfin enn i dag, forutsatt at produksjonen og omsetningen kan bringes over i lovlige former. Og det er akkurat hva “P4M” foreslår når det gjelder Afghanistan:
“Afghan morphine is needed to meet actual global need for painkillers. The global need for poppy-based medicines far outweighs their current availability. Even in the world’s six richest countries, which include the United States and the Western Europe, only 24% of patients’ pain needs are being met.

In 2006, Afghanistan produced 6,100 metric tons of opium. Yet even this huge quantity would be insufficient to meet the world’s current actual morphine needs, which in 2005 were estimated to be equal to 6,152 metric tons of opium. The licensing of Afghan poppy crops would go a long way towards improving the quality of life for those suffering severe pain, especially in transitional and emerging countries where the availability of poppy-based medicines is at its lowest. The potential market for the affordable medical morphine that Afghan Poppy for Medicine projects could fill is considerable.”
Tanken er å gjøre produksjon av opium på den afghanske landsbygda lisensbasert, samtidig som produsentene gis mulighet til å oppgradere opium til morfin lokalt. Dette morfinet blir så kjøpt inn av statlige afghanske selskaper og solgt videre til markedene i ulike deler av verden. I lovlige former. ICOS legger til grunn at behovet for morfin fra Afghanistan er stort nok til å ta unna for hoveddelen av opiumsproduksjonen i landet, og samtidig sikre bøndene en avkastning som er på linje med den de oppnår under dagens ulovlige system. Slik bringes grunnrenten fra opium inn under myndighetenes kontroll, bøndene kan drive en lønnsom og lovlig produksjon, og Taliban mister både inntekter og sitt sterke grep over landsbygda.

Har noe slikt skjedd før? Ja, faktisk. Både i India og Tyrkia har det vist seg mulig å bekjempe ulovlig opiumsproduksjon gjennom å gjøre den til en del av et lovlig lisenssystem. I begge tilfeller var det rett nok snakk om volumer som var betydelig mindre enn dagens produksjon i Afghanistan, men det burde likevel ikke hindre FN og NATO i å legge til rette for et antall prøveprosjekter så raskt som mulig. I sin statusrapport om Afghanistan fra februar i år skriver ICOS bl.a. dette:
“Without sufficient alternative livelihoods for the 1.6 million Afghans involved in poppy cultivation, the illegal opium economy will continue to be a structural problem in Afghanistan. Furthermore, depriving Afghan farming families and their wider communities from growing poppies in the short term may lead to more poverty, disillusionment, and eventually increased instability in the strategically important areas of Afghanistan. This could in turn lead to more resentment towards the central government and the international community, and a still wider gap between the people and the government’s policy.

Therefore, in the short term, there should be a wholesale review of rural development and alternative livelihood programmes. Alternative livelihood programmes have, of course, already been implemented around Afghanistan, but their impact has so far been limited, not only because of underfunding and mismanagement, but also because most of these projects take years to become both widely available and profitable for the farmers.

Because of this long timeframe, the international community should start a serious discussion on what can be done in the short to medium term, and delineate what the current counter- narcotics policy strategy is actually based on. For the short term, one of the few available options is the Poppy for Medicine (P4M) proposal, which would investigate whether Afghanistan can benefit from the legal production of opium for use as morphine and codeine, which are both made from opium. Whilst boosting the rural economy and diversifying it over time, Poppy for Medicine would also integrate farmers and their communities into the legal economy, thus strengthening the ties between the rural communities and the government in Kabul.”
Ett eller annet må gjøres med opiumproduksjonen i Afghanistan. Dagens politikk gir lite annet enn negative resultater. I oktober er det ti år siden USA iverksatte Operation Enduring Freedom i Afganistan, og nesten like lenge siden ISAF ble etablert. Det ville være synd å si at USA, FN eller NATO kan se tilbake på ti år med solid framgang i kampen mot terrorisme, og for et fredelig og stabilt Afghanistan. I virkeligheten er resultatene - etter anvendelse av enorme ressurser - temmelig nedslående. I alle fall nedslående nok til at man burde være villig til å prøve ut noen alternativer. Kanskje kan opiumsvalmuene i Afghanistan gjøre nytte for seg, tross alt?

lørdag 2. april 2011

Det enkleste er ikke alltid pistol

"Alle" ble plutselig enige om at det var en god ide å bombe Muammar Gaddafi. Det synes ikke jeg. Han er rett nok en mann det er lett å mislike, og han hadde i grunnen bedt om det selv. Bare en arrogant og selvhøytidelig hersker uten kontakt med virkeligheten kunne uttale seg så tåpelig om hva han hadde til hensikt å gjøre mot sin egen befolkning. Det var en invitasjon til intervensjon. Og angrepet kom. Likevel stiller jeg spørsmål ved klokskapen i FNs vedtak, - som jeg er redd lover mer enn det kan holde.

I Morgenbladet skriver Hans Blix begeistret om en ny verden der ingen makthavere kan gjemme seg bak nasjonsgrenser. Et aktivt FN skal sikre at overgrep mot egen befolkning først blir fysisk stanset og deretter rettsforfulgt. Han ser for seg en tett sammenkoblet verden, med menneskerettighetene som felles verdigrunnlag – på tvers av religioner og politiske systemer. Det nye kodeordet er “R2P” - Responsibility to Protect. Han skriver:
“Uansett hvordan utgangen blir i Libya, viser det som allerede har skjedd at det internasjonale samfunn er på vei inn i en ny utviklingsfase, hvor krigsforbrytelser og forbrytelser mot menneskeheten kan komme til å bli dømt og straffet, uansett hvor de er begått. Og vi kan se at intervensjoner det er kollektiv enighet om, er tenkelige overfor regimer som begår grove brudd på menneskerettighetene.”
Det er en flott visjon, men spørsmålet er om FN-resolusjon 1973 trekker oss i en slik retning. Jeg er redd svaret kan bli nei. Hvis vi begynner med begynnelsen kom resolusjonen i stand etter sterkt press fra Frankrike og Storbritannia. USA var nølende, det samme var Tyskland. Kina og Russland var i utgangspunktet mot bruk av militærmakt i Libya. Den som endret situasjonen var i grunnen Gaddafi selv, - gjennom ord og handling.

Da beslutningen om å bruke militærmakt endelig ble truffet, var Kina og Russland avholdende (de nedla ikke veto, slik de kan gjøre i Sikkerhetsrådet). Tyskland - for tiden midlertidig medlem av Sikkerhetsrådet - stemte også blankt. Noen global konsensus var det altså ikke snakk om. Benoit Gomis ved Chatham House instituttet i Storbritannia viser til at saken hadde sterke innenrikspolitiske drivere på begge sider av Kanalen; - for både Sarkozy og Cameron var det opportunt internt å framstå som handlekraftige i kampen mot Gaddafi. Det er liten tvil om at målet med aksjonen er å tvinge fram et regimeskifte i Libya, like mye som det handler om å beskytte sivile.

Innvendingene mot bruk av militærmakt i Libya var mange. For min del mente jeg – og mener fortsatt – at argumentene mot intervensjon samlet sett var tyngre enn argumentene for.

Opprøret i Libya har for det første en historisk kontekst. Det ble rett nok utløst av den uroen som startet i Tunisia og som spektakulært nok førte til at president Hosni Mubarak i Egypt måtte gå av. Likevel er det store forskjeller mellom landene i Nord-Afrika. Libya er ikke Egypt. Libya er heller ikke Tunisia. Det betyr ikke at det ikke har vært motstand mot Gaddafi tidligere – for det har det. Og det betyr heller ikke at det ikke finnes en betydelig opposisjon mot Gaddafi i Libya – for det gjør det. Men det betyr at opposisjonen i Egypt ikke uten videre kan sammenlignes med opposisjonen i Libya, og at stillingen til Gaddafi heller ikke kan sammenlignes med den til Mubarak.

Libya er en konstruksjon fra årene etter andre verdenskrig, med betydelige innebygde regionale motsetninger, særlig mellom øst og vest. Disse motsetningene – som nå spiller seg ut – går tilbake til tiden lenge før Muammar Gaddafi, noe jeg har skrevet om tidligere her på bloggen. Det er vanskelig, for ikke å si umulig, å tenke seg en militær intervensjon i Libya som ikke direkte påvirker styrkeforholdet mellom de ulike regionale kreftene. Akkurat nå hjelper FN den østlige befolkningen i landet, - i noe som mer og mer ligner en borgerkrig og som mindre og mindre ligner et opprør. Utviklingen på bakken viser hvor vanskelig dette er: Gaddafi er svekket, men slett ikke uten støtte og ressurser. Etter noen dager med rask framgang er opprørerne nå på vill flukt igjen. Landet framstår som delt i to, og posisjonen til Gaddafi ser bedre ut enn på lenge. Som BBCs John Simpson skriver:
“There is a hidden fault-line in the centre of the country which seems to separate Col Gaddafi's Libya from rebel-held Libya. On the western side he is more popular than he is hated; on the eastern side it is the other way round.”
Vedtaket i FN bygger på en forestilling om en forrykt diktator som står alene mot sin egen befolkning. Dessverre er ikke saken fullt så enkel. Befolkningen i Libya er splittet, og vil mest sannsynlig fortsatt være splittet også den dagen Gaddafi er fjernet for godt. Det er nå klart at opprøret fra øst ikke er sterkt nok til å greie seg for egen maskin, selv med pågående bombetokt fra luften. Opprørerne i øst ber innstendig om å bli tilført nye og bedre våpen - et tiltak som militært sett virker logisk, men som vil strekke det internasjonale engasjementet langt forbi ordlyden i resolusjon 1973.

Dette er bare ett av dilemmaene som resolusjonen åpner for. Og grunnen er at det eksisterer et misforhold mellom forutsetningene for vedtaket og realitetene på bakken. Å beskytte sivilbefolkningen i Libya utelukkende ved hjelp av angrep fra luften er ikke mulig. Dette har militært fagpersonell visst hele tiden, mens politikerne mer synes drevet av overdreven teknologioptimisme. FN - og den koalisjonen som nå iverksetter FNs vedtak - har dermed satt betydelig press på seg selv. Hva blir neste skritt når luftangrepene ikke lenger virker? Har ikke sivilbefolkningen da lenger behov for beskyttelse? Spørsmålet om bakkestyrker kan melde seg ubehagelig raskt.

Jeg tror at Frankrike og Storbritannia har forregnet seg både når det gjelder styrken til Gaddafi og styrken i opprøret mot ham. Den opprinnelige amerikanske skepsisen mot aksjonene viste seg å være berettiget. Angrep fra luften ble langtfra noen “quick fix” for å få regimet fjernet og erstattet med et mer demokratisk styre. Endringer i Midt-Østen og Nord-Afrika må nødvendigvis forberedes og ta tid, selv om vi har sett at upopulære ledere kan forsvinne fra den ene dagen til den neste.

Opposisjonen i Libya virker verken spesielt samlet, godt koordinert eller forberedt til å overta styringen av landet. Og det er mer enn paradoksalt at de landene som nå står i spissen for å iverksette vedtaket i FN - Storbritannia, Frankrike, Italia og USA - ikke bare var villige til å gjøre omfattende forretninger med Gaddafi bare for kort tid siden, men at de alle har en utrivelig forhistorie i landet. Andrew North i BBC viser til at dette lett er glemt i de aktuelle landene, men neppe i selve Libya. Gaddafi og hans medspillere vet å utnytte dette fullt ut. Dersom et nytt regime i Libya må bæres fram av vestlige våpen og bombetokter er sannsynligheten for splittelse i landet overveldende.

Fra koalisjonens side legges det samtidig sterk vekt på støtten til resolusjon 1973 fra Den arabiske liga. Tanken er at denne støtten gir en slags “arabisk legitimitet” til aksjonene. Men dette er mer enn tvilsomt, på to måter: For det første har vi sett at støtten fra ligaen er nokså haltende. Men for det andre er det et åpent spørsmål hva slags legitimitet Den arabiske liga kan mønstre i regionen. Mange av landene i ligaene er selv under press fra egen befolkning for å gjennomføre reformer, og land som Saudi Arabia og Kuwait har allerede intervenert i Bahrain for å bidra til å slå ned opprøret der. Med andre ord: Full støtte til opposisjonen i Libya, full motstand mot opposisjonen i Bahrain. I sin nåværende form er Den arabiske liga neppe noe fyrtårn i arbeidet for demokrati og reformer verken i Midt-Østen eller i Nord-Afrika.

Det er et nederlag for internasjonalt samarbeid hver gang FN lover for mye, og ikke evner å leve opp til de forventningene som skapes. I Norge er vi vant til å tenke på FN som en slags nøytral “overdommer” i internasjonal politikk; - en dommer som både har legitimitet og som representerer en form for internasjonal rettferdighet. Men FN er ikke mer enn hva stormaktene gjør det til. FN er det beste vi har, men heller ikke mer og noen ganger mindre. FN kan ta feil. FN er langtfra ufeilbarlig. Vedtak i FNs organer kan dekke over store motsetninger landene i mellom. Og “Responsibility to Protect” kan raskt utvikle seg til å bli en løs kanon på dekk i internasjonal politikk - stikk i strid med intensjonen.

Cecilie Hellestveit ved International Law and Policy Institute skriver i Morgenbladet at det har skjedd en “forskyvning” i folkeretten det siste tiåret. Retten til selvforsvar er betydelig utvidet, samtidig som adgangen til humanitær intervensjon er mer begrenset. “I realiteten har vi fått en utvidet rett til å beskytte oss selv, men en innskrenket rett til å beskytte andre uten FN-mandat”, skriver hun.

Men det er jo nettopp mandatet i resolusjon 1973 som representerer utfordringen i Libya. Det er neppe noen tvil om at landene i koalisjonen ønsker et regimeskifte. Men det kan de ikke snakke om, fordi et slikt skifte ikke er tema for resolusjonen. Den handler for sin del om beskyttelse av sivile med alle midler, noe som i praksis kan bety hva som helst. Som Hellestveit observerer i artikkelen sin:
“Krigens virkemidler er effektive når det er klart hva motstanderen skal presses til å gjøre politisk. Nato ønsker at Muammar al-Gaddafi skal gå, men det politiske formålet med militæroperasjonene er å «beskytte sivile». Dette innebærer at det i praksis er Gaddafi som avgjør hvordan Nato skal opptre – eller hvordan krigen forløper. Velger han konfrontasjon med angrep på sivile, må vi svare på måter som beskytter sivile. Det kan innebære bakkestyrker dersom det blir helt nødvendig for å realisere mandatet. Velger Gaddafi derimot å stanse angrep på sivile, er mandatet i realiteten en oppskrift på et delt Libya, støttet og opprettholdt av Nato. «Det klare mandatet» om å beskytte sivile, kan innebære alt og ingenting.”
I dette tilfellet har det massive ønsket om å kvitte seg med en upopulær diktator skygget for en gjennomtenkt politikk. Libya ble i sin tid etablert gjennom vedtak i FN. Også den gangen var stormaktene uenige om hva som var den beste løsningen. I resolusjon 1973 legger Sikkerhetsrådet vekt på respekten for landets grenser og utelukker enhver form for okkupasjon. Likevel kan det bli FN som til slutt må gjøre nye vedtak om å dele landet inn i nye enheter.

Det er ikke uten videre gitt at en slik løsning vil være mindre levedyktig enn den nåværende. Men for å komme dit er det absolutt nødvendig at det blir etablert en våpenhvile og en form for dialog mellom partene så raskt som mulig.

For øyeblikket strever koalisjonen med midler som er utilstrekkelige for den oppgaven som skal løses, og med forventninger som strekker seg forbi hva de er villige til å tilby. Samtidig er opprøret mot Gaddafi uten tilstrekkelig oppslutning, uten tilstrekkelig militær kraft og uten en tilstrekkelig strategi for å kunne lykkes. Problemet er bare at dersom opprøret feiler, så feiler FN samtidig. Hvilken rolle og innflytelse FN og landene i koalisjonen i så fall vil ha når det gjelder framtidige reformer for åpenhet og demokrati i Midt-Østen og Nord-Afrika blir i så fall et åpent spørsmål. Ønsket fra tidligere kolonimakter om å vise handlekraft kan lett vise seg å gi negative resultater på lengre sikt. Nok en gang har verden vist seg å være mer komplisert enn den innledende analysen skulle tilsi.